zum Originalartikel https://www.addendum.org/debatte-corona/schuldenunion-nauschnigg/
Wie besonders die österreichische Geschichte lehrt – Länder retten zahlt sich aus. Österreich und die Creditanstalt wurden in den 1930er Jahren nicht gerettet, mit desaströsen Folgen auch für jene, die damals die geringen Kosten einer Rettung scheuten. 2009 hingegen wurde Österreich mit seinem massiven Bankenexposure in Osteuropa durch den erstmaligen massiveren Einsatz der EU-Schuldenunion gerettet.
Die EU-Kommission hat zur Bewältigung der schwersten Wirtschaftskrise seit der großen Depression der 1930er Jahre einen Wiederaufbaufonds (Vision einer künftigen EU „Next Generation“) von 750 Milliarden Euro vorgeschlagen. Dieser basiert im Wesentlichen auf dem Vorschlag von Angela Merkel und Emmanuel Macron – 500 Milliarden Euro Zuschüsse aus dem EU-Budget für die am stärksten betroffenen Länder, sowie 250 Milliarden Kreditlinien. Damit soll die Wirtschaft in der EU wiederbelebt werden.
Bundeskanzler Kurz ist gegen den Macron/Merkel-Plan und den Kommissionsvorschlag. Er hat mit den Regierungschefs der Niederlande, Dänemark und Schweden – in ihren Ländern oft als die „Sparsamen Vier“, sonst oft auch als die „Geizigen Vier“ bezeichnet, nur Hilfen über rückzahlbare Kredite vorgeschlagen.
Das hilft den Hauptbetroffenen, Italien und Spanien, wenig, da es nur die schon hohen Staatsschulden weiter erhöht. Für die Niederlande, Dänemark und Schweden ist der Vorschlag ökonomisch nachvollziehbar – Italien, Spanien sind für sie nicht so wichtige Handels- und Wirtschaftspartner. Der Handelsanteil Italiens zum Beispiel liegt unter ihrem Anteil beim EU-Budget. Dänemark und Schweden sind nicht im Euro.
In Österreich hingegen ist es ökonomisch ein Schuss ins eigene Knie. Nachbarland Italien ist traditionell zweitwichtigster Handels- und Wirtschaftspartner, italienische Touristen sind auch für Fremdenverkehr wichtig. Zusätzlich gibt es eine starke Vernetzung des Finanzsektors, sowie paneuropäischen Wertschöpfungsketten, etwa in der Autoindustrie. Wenn dort ein Glied ausfällt, sind alle negativ betroffen.
Es gibt einen Widerspruch zwischen einem kurzsichtigen „Keine Hilfe, weil es etwas kostet!“ und einem aufgeklärten, langfristigen Eigeninteresse, bei dem kurzfristige Kosten den langfristig wesentlich höheren Gewinnen gegenüberstehen.
Als gutes Beispiel: Keine Hilfen in den 1930er Jahren mit desaströsen Auswirkungen. Nach 1945 dann aber der Marshallplan, der die USA kurzfristig etwas kostete, sich aber langfristig bezahlt machte, weil Europa dadurch als wichtiger Markt für die USA gesichert werden konnte. Gemeinsam kam es zum Wirtschaftswunder mit hohen Wachstumsraten und Wohlstandssteigerungen für alle.
Langfristig ist es gerade im Interesse von kleinen Ländern wie den „Sparsamen Vier“, dass die Gesamtheit des Euroraums und der EU gut funktioniert. Für Österreich noch mehr als für Deutschland. Deutschland ist ein großes Land mit einer starken Wirtschaft, es könnte auch allein vorankommen. Aber eine kleinere Wirtschaft hängt in ihrer Wirtschaftsentwicklung viel mehr vom Funktionieren eines größeren Marktes ab. Die deutsche Regierung versteht ihr langfristiges wirtschaftliches Eigeninteresse. Die österreichische, deren Wirtschaft vom EU-Binnenmarkt noch stärker abhängig ist, leider nicht. Für ein Signal an Rechtspopulisten wird langfristiger wirtschaftlicher Schaden für Österreich in Kauf genommen.
Österreich erhielt kaum Hilfe in 1930er Jahren
Österreich erhielt 1931 in der Krise der Creditanstalt kaum internationale Hilfe und konnte sie daher nicht retten. Das wurde zum Desaster auch für jene, die damals nicht helfen wollten. Österreich erhielt nur 100 Millionen Schilling Kredit von elf Ländern über den Völkerbund. Jene, die höhere Hilfen blockierten, insbesondere Frankreich, waren auch selbst wirtschaftlich negativ betroffen. Die Creditanstalt ging pleite, was sofort zu Ansteckungseffekten auf das mit Österreich eng verflochtene Deutschland führte, wo die Danatbank pleiteging. Die folgende Depression in Deutschland steckte wieder Frankreich, England und die USA an, sodass es zur großen weltweiten Depression der 1930er Jahre kam.
Die Depression wurde durch die Austeritätspolitik des deutschen Kanzlers Brüning verstärkt, die auch die politischen Extremisten stärkte. Als Brüning – weil das Parlament seine Budgetkürzungen ablehnte – Wahlen ansetzte, gewannen diese die extremen Parteien. Die NSDAP konnte ihre Sitze im Reichstag knapp verneunfachen und stieg damit von einer Kleinpartei zur zweitgrößten Partei im Reichstag auf. Die später folgende Machtergreifung Hitlers war das größte Desaster für Deutschland und Österreich, aber auch die Welt, im 20. Jahrhundert.
Die deutsche Bundeskanzlerin Merkel hat diese Negativspirale erkannt und einen Paradigmenwechsel beim Schuldenmachen und Geldausgeben, zusammen mit Staatspräsident Macron, eingeleitet. Dieser Paradigmenwechsel ist bestens begründet: Denn am Ende profitiert Deutschland am meisten davon, wenn man Ländern wie Italien und Spanien hilft, damit die EU überlebt – allein wegen der Absatzmärkte für deutsche Produkte. Ein unschlagbares Argument, das Budgetbedenken sticht.
Das ist umso bemerkenswerter, nachdem Merkel bei der Krise in der EU 2009/2010 noch in Brünings Spuren wandelte und mit ihrem Finanzminister Schäuble ab 2010 eine Austeritätspolitik erzwang. Diese hätte auch zum Desaster geführt, wenn nicht die EZB mit expansiver Geldpolitik gegengesteuert hätte (Draghi: „Whatever it takes“), sodass es „nur“ zu einem Rückfall in die Rezession und nicht zu einer Depression kam. Vielleicht sollte man das auch deutschen Verfassungsrichtern erklären, die in einem Urteil die EZB-Maßnahmen als nicht ausreichend begründet ansahen.
2009: Rettung Österreichs durch EU-Schuldenunion
Österreich wurde 2009 durch die EU-Schuldenunion gerettet und alle haben gewonnen. Österreich war mit Beginn der großen Rezession im Herbst 2008 – Pleite der US-Bank Lehman Brothers und in Europa kurz danach Pleite von Island – in einer schwierigen Lage.
Wie in Island hatte auch in Österreich ein Regierungschef jahrelang eine neoliberale Politik – mehr Markt, weniger Staat – betrieben. Dadurch hatten sich im Finanzsektor in beiden Ländern gigantische Ungleichgewichte aufgebaut, insbesondere:
- Blasen an den Börsen. In Österreich angetrieben durch Privatisierungen, wodurch viele Unternehmen von der Börse verschwanden und dadurch das Angebot verringert wurde, bzw. durch die geförderte Pensionsvorsorge „Zukunftsvorsorge“, welche die Kürzungen der staatlichen Pension ersetzen sollte und die stark in Aktien veranlagen musste. Das wurde im Crash zum Desaster, weil sie so dumm konstruiert war, dass die Fonds zwar den Crash mitmachten, vom darauffolgenden Wiederanstieg der Kurse aber nicht profitierten.
- Fremdwährungskredite waren in beiden Ländern sehr populär, da die Zinsen niedriger waren. In Island in Euro, in Österreich in Schweizer Franken, mit hohen Wechselkursrisken, die in der Krise schlagend wurden. Trotz Warnungen der Oesterreichischen Nationalbank griff die Regierung nicht ein, nach dem Motto „freie Märkte statt staatlicher Regulierung“.
- Aufgeblähter im Ausland tätiger Bankensektor. In Island war der Bankensektor zehnmal so groß wie die Volkswirtschaft, in Österreich viermal so groß. In Island ein Vielfaches des BIP an Auslandsexposure, in Österreich fast 100 % des BIP, überwiegend in Osteuropa.
Ich stellte schon 2003 in einem Beitrag zum Sammelband „Alternativen zum Neoliberalismus im Zeitalter der Globalisierung“ fest, dass neoliberale Reformen Finanzkrisen verursachen und prognostizierte: „Die Frage ist nicht ob, sondern wann die nächste Krise, der nächste Crash kommt und wie wir darauf vorbereitet sind.“
Österreich hatte das Glück, dass Kanzler Schüssel abgewählt wurde und nach den Wahlen mit Kanzler Gusenbauer und Finanzminister Molterer eine gute Bewältigung der Krise durch massive staatliche Eingriffe in die Märkte gelang. Island hatte das Pech, dass der Regierungschef David Oddson zum Notenbankgouverneur ernannt wurde und dort noch immer an die effizienten Märkte glaubte. Trotz Warnungen aus dem Eurosystem handelte er nicht und vertraute darauf, dass die Märkte es richten werden. Island erlitt daher eine Währungs-, Banken- und Staatsschuldenkrise. Ich war im Herbst 2008 in Island bei Konferenzen der Euro-50-Group1) mit der Isländischen Notenbank und kurz danach in New York mit US-Akademikern, Policy Makern und Marktteilnehmern. Die US-Marktteilnehmer waren offen und sagten uns, dass sie nach Island gegen Länder in Osteuropa spekulieren würden: „Short the currency, short the debt and you will make profits. Eastern Europe is the soft underbelly of the Euro area.“
Ich wusste daher, dass wir Finanzhilfen für diese Länder benötigen würden und berechnete deren Finanzierungsbedarf mit etwa 100 Milliarden Euro. Ich schlug daher Gouverneur Ewald Nowotny vor, dass wir für eine Erhöhung der EU-Zahlungsbilanzfazilität2) auf 100 Milliarden Euro lobbyieren sollten und schrieb dazu auch einen Artikel in Eurointelligence, die von den meisten EU-Entscheidungsträgern gelesen wird – „Lessons from the Icelandic crisis for the rest of us“. Darin schlug ich für Euro-Länder eine antizyklische Finanzierungsfazilität von 200 Milliarden Euro und für Nicht-Euro-Länder eine Erhöhung der EU-Zahlungsbilanzfazilität auf 100 Milliarden Euro vor. Gouverneur Nowotny sagte mir, dass er glaube, dass 50 Milliarden Euro eher durchsetzbar seien, womit er recht behalten sollte und sprach dazu mit Kanzler Faymann, der es unterstützte. Wir lobbyierten daher in den EU-Gremien.
Österreich war durch die unter der ÖVP/FPÖ-Regierung aufgebauten gewaltigen Ungleichgewichte sehr verwundbar. Nobelpreisträger Paul Krugman sagte, dass Österreich pleitegehen könnte. Die Finanzmärkte spekulierten gegen Österreich und die Credit Default Swaps Spreads (CDS Spreads = Versicherungsprämie gegen Staatspleite) stiegen im Frühjahr 2009 auf das Niveau Griechenlands. Klartext: Die Märkte schätzen damals eine Pleite Österreichs als gleich wahrscheinlich ein, wie eine Pleite Griechenlands.
Für Österreich war der Europäische Rat vom März 2009 wahrscheinlich der erfolgreichste seiner EU-Mitgliedschaft. Dieser Europäische Rat beschloss, nach intensivem österreichischen Lobbying, eine Erhöhung der Beistandsfazilität der EU für Zahlungsbilanzstützung3) auf 50 Milliarden Euro. Dieser Beschluss wurde sehr effektiv durch eine österreichisch-französische Koalition Faymann/Sarkozy, gegen den Widerstand der deutschen Bundeskanzlerin Merkel durchgesetzt. Für die französische Unterstützung leistete der Chef der Euro-50-Group, der frühere französische Finanzminister Edmond Alphandery, wichtige Überzeugungsarbeit.
Zusätzlich wurde ein EU-Beitrag zur Finanzierung des IWF von 75 Milliarden Euro (damals etwa 100 Milliarden US-Dollar) beschlossen. Damit brachte die EU gemeinsam mit Japan, die ebenfalls 100 Milliarden US-Dollar versprochen hatten, die USA unter Zugzwang, sodass auch diese 100 Milliarden US-Dollar versprachen. Dadurch konnte die G20 Anfang April 2009 in London die Mittel des IWF von 250 Milliarden US-Dollar auf 750 Milliarden US-Dollar erhöhen. Zusätzlich wurden Sonderziehungsrechte (SZR) im Wert von Milliarden US-Dollar durch den IWF an seine Mitgliedsländer ausgegeben.
Die großen Gewinner dieser Beschlüsse waren die osteuropäischen Länder und das mit ihnen eng verflochtene Österreich. Österreich war ein weiterer großer Gewinner, da die osteuropäischen Länder und damit die österreichischen Banken nicht pleitegingen. Die Finanzmärkte wussten nun, dass IWF und EU ausreichende Mittel besaßen, um die Region zu stabilisieren und die CDS Spreads und Zinsaufschläge sanken umgehend. Durch die niedrigeren Zinsen wurde die Konjunktur angekurbelt und der Staat Österreich ersparte sich Milliarden an Zinszahlungen.
Zusätzlich wurde auf österreichische Initiative im Jänner 2009 die „Vienna Initiative“ gegründet. Hier arbeiten die Behörden der Mittel- und Osteuropäischen Länder (MOEL) mit den dort tätigen Banken und den Behörden der Heimatländer der Banken, sowie der EU und den Internationalen Finanzinstitutionen (IFIs) zusammen, um die Finanzierung dieser Länder zu sichern. Sie hat einen wichtigen Beitrag zur Involvierung des Privatsektors und der IFIs zur Finanzierung der MOEL und damit zur Krisenbewältigung geleistet.
Vorher hatte schon das Eurosystem durch eine Swap-Vereinbarung mit der Schweizer Notenbank die Versorgung der österreichischen Banken mit Schweizer Franken gesichert. Die OeNB hatte sich besonders dafür eingesetzt, da Österreich den absolut höchsten Fremdwährungskreditbestand im Euroraum hatte. Ohne den Swap wäre es zu einem Crash der österreichischen Banken gekommen, die ihre Schweizer-Franken-Kredite nicht hätten refinanzieren können.
Ohne diese gemeinsame Schuldenaufnahme der EU hätte möglicherweise Nobelpreisträger Krugman recht behalten und Österreich wäre mit seinen durch die neoliberale Politik aufgebauten Ungleichgewichten, so wie Island, pleitegegangen.
Diese Schaffung von sicheren Anleihen durch die Kreditaufnahme der EU-Kommission hilft dem Euro im Wettbewerb mit anderen Währungen. Bisher 50 Milliarden Euro Zahlungsbilanzfazilität für Nicht-Euro-Länder, 60 Milliarden Euro EFSM für Euro-Länder, beides garantiert durch das EU-Budget, sowie EIB-Anleihen und jene des Europäischen Stabilitätsmechanismus bis 500 Milliarden Euro und seines Vorgängers des EFSF 440 Milliarden Euro, bilden bereits einen Grundstock von sicheren Anleihen – „safe assets“. Die nunmehr vorgeschlagene Kreditaufnahme durch die EU-Kommission in Höhe von 750 Milliarden Euro würde die internationale Rolle des Euro stärken und den Abstand gegenüber dem viel größeren US-Treasury Markt verringern. Ein weiterer Vorteil ist, dass die EU-Kommission für ihre Kreditaufnahme bis zehn Jahre keine Zinsen zahlen muss, sondern im Gegenteil Negativzinsen erhält, sodass real geringere Rückzahlungen erforderlich sind. Bei etwa 2 % Inflation wären es nach zehn Jahren etwa 20 % reale Ersparnis.
Es spricht also vieles für eine Unterstützung des Vorschlages der Europäischen Kommission. Die wesentlich bessere Entwicklung nach dem Zweiten Weltkrieg als in der Zwischenkriegszeit ist auch wesentlich darauf zurückzuführen, dass man über den Marshall Plan hinaus Institutionen aufbaute, wie den IWF, die Weltbank, die EU usw., die Ländern bei Krisen zu Hilfe kommen.
Keine Hilfe zu leisten kommt im Endeffekt teurer als rasche Hilfeleistung. Um mit Kreisky zu sprechen: „Herr Bundeskanzler Kurz, lernen Sie Geschichte!“.
1) Euro-50-Group:
Informelles, überparteiliches Forum bestehend aus aktiven und ehemaligen Finanzministern, Notenbankgouverneuren und Finanzexperten aus der EU.
2) EU-Zahlungsbilanzfazilität:
EU-Kommission nimmt garantiert durch das EU-Budget günstige Mittel auf den Finanzmärkten zur Rettung von Nicht-Euro-EU-Ländern auf.
3) Erhöhung der Beistandsfazilität der EU für Zahlungsbilanzstützung:
Kreditaufnahme durch EU-Kommission und damit Finanzierung der Krisenländer; EU-Budget bürgt für Schulden = EU-Schuldenunion die Österreich rettete.
Über den Autor
Franz Nauschnigg war von 1987 bis 2019 in der Oesterreichischen Nationalbank, seit 1999 Abteilungsleiter der Internationalen Abteilung. Er war wirtschaftspolitischer Berater der Finanzminister Staribacher, Klima und Edlinger. Er war in den 1990er Jahren im Aufsichtsrat der GBI und der Wiener Börse, in den 1980er Jahren im Wirtschafts- und Landwirtschaftsministerium, auch in den Kabinetten. Er ist Mitglied der Taskforce on Carbon Pricing in Europe und der Euro-50-Group.